《中国农业国内支持研究》英文版出版将增进国际社会对我国农业的理解
近年来，随着中国经济的快速发展和综合国力的增强，农业国内支持水准不断提高，引起国外的关注、热议甚至质疑。如何客观评价中国农业支持政策，把握中国农业支持政策的本质，不仅对中国农业健康发展至关重要，而且对全球粮食安全具备极其重大意义。为此，农业部农业贸易促进中心与国际著名研究机构ICTSD（国际贸易和可持续发展中心）就中国农业支持问题开展了合作研究，研究报告系统梳理了中国农业支持政策的情况，分析了本质特征，提出了中国农业支持政策的选择方向。现研究报告中英文版已出版（
中国农业和农村经济的本质特征是中国农业和农村政策出台考虑的最主要的因素，也是准确理解和把握中国农业支持政策本质的关键。中国经济二元结构特征显著，城乡差距大。中国是发展中农业大国，人口基数大，人均农业资源严重不足，农业经营规模小，农民收入低，相当一部分农民处于贫困线以下，农产品自产自销的比例较大。这些基本事实决定了中国农业是生计型农业，对于确保粮食安全和农民生计安全、促进农村发展具有无法替代的作用，中国农业在替补社会保障、消除贫困、发挥经济缓冲作用、保护生态环境、传承文化等方面多功能特性非常显著。中国农业有以下三个本质特征。
首先，中国农业是小规模家庭农场为主体的农业。这与中国的二元结构有关，也与劳动力作为重要生产要素不能在国与国之间自由流动有关。中国人均耕地资源不到世界中等水准的40%，人均水资源占世界中等水准的1/4；人均草地资源为世界人均水平的32%。中国农业以家庭经营为主，农户数量巨大，2009农户数量达1.83亿户。农户经营规模狭小，户均农地经营规模仅0.66公顷，相当于韩国和日本的1/3、欧盟的1/40和美国的1/400。即使耕地资源最丰裕的黑龙江省，农村居民家庭户均经营耕地面积也仅为3.04公顷，13个粮食主产省的户均经营耕地面积只有0.73公顷。
其次，农业是中国农民收入的重要来源，是农民生活和生计的依靠。农业是6.7亿农村人口（根据中国的统计口径，生活在城市超过半年的人口，即为城镇人口）重要的收入来源及生计依靠。2010年，在农民收入中，家庭营收（主要是农业营收）占农民总收入的61%，占农民纯收入的48%。主要产粮地区农户收入对农业的依赖程度更高。
第三，中国农民收入水平低，有相当一部分人生活在贫困线年中国农民人均年纯收入为5919元，不足中国城市居民可支配收入的1/3。中国大部分农民属于生计型农民，其中相当一部分人口生活在贫困线下。按照中国当前的贫困标准人均纯收入2300元计算，中国还有1.28亿的贫困人口，这部分人口绝大部分居住在农村，属于农业人口。
确保13亿人口的粮食安全始终是中国农业面临的最艰巨任务和最根本的目标，这决定了中国农业不可能是商业型农业,不可能把通过贸易追求商业利益作为农业发展目标。确保粮食安全是个世界性难题，近年来的发生的粮食危机警示我们，粮食安全的基础是粮食生产能力的提高，特别是人口多、收入低、基础设施落后的国家，发展粮食生产十分重要。2011年全球三大谷物产量20.6亿吨，全球进口贸易量2.7亿吨，占总产量的13%左右。这在某种程度上预示着全球85%以上的粮食安全和粮食供给问题依靠的国内粮食生产来解决的，贸易仅对不足15%的粮食安全和粮食供给问题具有影响作用。因此，任何一个时间里不能夸大贸易对粮食安全的作用。
中国是世界上人口最多的国家，当前每年粮食消费总量约5.15亿吨，占世界的25%。如果中国进口量达到国内消费量的10%，就等于全球三大谷物进口贸易量的20%。特别是中国重要的口粮品种大米，全球年贸易量仅3500万吨，不足国内消费量的20%。因此，中国的粮食安全必须立足国内生产，实现基本自给，不可能较大程度上依赖国际市场。考虑到大量生计型低收入人口的存在，购买力的限制、国内基础设施薄弱和交通运输能力有限，从粮食在经济上和物理上可获得性考虑，高度依赖国际市场来满足中国粮食消费需求，确保粮食安全是不现实的。
中国粮食安全问题的解决是对世界粮食安全的巨大贡献。这也是联合国粮农组织的论断。因此，立足国内生产实现粮食基本自给，不仅是中国国情决定的现实选择，也是一个负责任大国应有的政策选择。
中国工业化和城镇化进程是在工业生产率已达到很高水平的情况下加速的，这使得中国经济二元结构特征十分显著。近年来农村居民家庭人均纯收入连续增长，但城镇和乡村居民收入差距仍然十分明显，且有继续扩大的趋势。城乡收入比已经由20世纪80年代中期的1.85:1，扩大到2010年的3.23:1。尤其中西部欠发达地区和粮食主产区，农民收入低、增收难度大。
虽然近年来农村基础设施和社会文化保障事业得到较快发展，但仍远远落后于城市，处于低水平和起步阶段。根据国家统计局数据，2010年，一半的农户家庭外无水泥或柏油状路面，22%的农户饮用不上安全卫生水。2010年农村居民领取最低生活保障收入人均12元，在1.28亿贫困人口中只有5%的农户领取过最低生活保障费；2010年新型农村合作医疗参合率96.3%，筹资水平每人每年仅100元，报销比例只有40%。《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》显示，我们国家社会养老保障的覆盖率城镇达到84.7%，月均退休金1527元，但农村的覆盖率为34.6%，月均养老金74元。
在二元结构下，农业多功能特性显著，农业在现实中不得不承担许多社会环境文化功能。这是以牺牲效率为代价的，具有十分重要的正外部性。
一是农业为农民提供失业救济。在农村劳动力转移受到多种因素制约，包括城市和工业吸纳能力制约的情况下，中国农业承担着保有农村剩余劳动力、为农村隐蔽性失业人口提供失业救济的作用；在经济波动情况下，通过劳动力回流发挥经济缓冲作用。2008年金融危机的爆发，大量农民工返乡务农，农业作为应对经济危机的缓冲作用和保障功能凸显。根据美国甚至是欧盟的农业劳动生产率，中国不需要现有为数众多的农村人口和农村劳动力，因此中国农业承担了解决农村隐蔽性失业问题的功能，中国农业的劳动力就业保障功能需要在较长时间内发挥作用。
二是农业承担着替补社会保障的功能。在农村社会保障事业尚未完善，不能够达到充分保障的水平之前，农业承担着替补社会保障的功能。农业不单单是农民从事的一项经济活动，农民拥有的土地也不单单是生产资料，而且是重要的生活保障手段。特定的农村就业方式及传统生活方式为农村人口提供了最基本的生活保障和养老保障；多样化的种养经营成为减少自然灾害风险的重要手段；保留小块土地使用权则是许多外出打工农村劳动力的重要风险保障。这是当前阶段必需的，是以牺牲农业效率和效益为代价的。
三是农业在消除贫困、传承民间传统文化和保护自然环境生态等方面具有逐渐重要的作用。农村贫困是长期困扰中国社会经济发展的一个十分突出的问题。农业不仅是农村贫困人口获得生活基本品的重要来源，也是就业、创收、脱贫和发展的最现实可行的选择。跟着社会经济发展，城镇化、工业化的深入，中国农业在继承民间传统文化、保持文化多元化方面的价值也一天比一天突出。随着退耕还林、草原生态建设等结构调整，中国农业在保护生态环境、维持生物多样性的作用也逐步显现。
中国农业的特征决定了中国农业与农民生计和农村发展密不可分，农业支持政策与粮食安全、农村社会文化事业以及农村基础设施建设等政策密不可分。中国用于“三农”的财政支出被统称为“财政支农”。“财政支农”政策涵盖的范围十分普遍，既包括了对农业生产的支持和对农民收入的补贴、也包括了用于农村科教文卫等社会事业发展的支出，还包括了部分对大江大河的治理支出以及对农村道路、林网、饮用水等基础设施建设支出。在理论上可以非常容易地把WTO农业协议界定的农业国内支持政策与其它“三农”政策严格区分开来，但在实践上很难，因为在“三农”政策类目下，许多政策和项目具有多种功能，许多综合支出也难以在不同政策类别间进行精准分摊。把“三农”支持政策等同于农业支持政策，将大大高估中国的农业支持水平。
解决好“三农”问题始终是中国政府的重中之重，随着经济的加快速度进行发展，中国用于“三农”的财政支出一直增长，对促进中国农业发展和粮食安全、增加农民收入、加快新农村建设发挥了非消极作用。但相对于中国农业人口数量、农民收入水平、农业多功能性和社会贡献以及消除二元结构的需要来说，目前中国对“三农”的支持水平依然很低。
2006年前，中国“三农”财政支出包括支援农村生产支出和农林水气象等部门的事业费支出、基本建设支出、农业科学技术三项经费支出、农村救济费、农业综合开发支出、农村中小学教育支出和农业税灾歉减免补助等。2006年“三农”财政支出合计3173亿元。其中农林水事务、基本建设支出、农业科学技术三项经费支出、农村救济费和其他分别2161.4亿元、504.3亿元、21.4亿元、182亿元和303.9亿元，分别占68%、16%、1%、6%和10%。其中，有关部门的事业费占比高达68%，包括了不同性质的政策，如农业部门事业费包括了农村公共事业、农民教育、中非农业合作和南南合作、农业资源和生态养护、渔业增殖放流等。农业基本建设支持中包括了农村公路、道路建设等。
2006年后，中国“三农”财政支出包括支援农村生产支出和各项农业事业费、粮食农资良种农机具四补贴、农村社会事业发展支出三类。2010年“三农”财政支出合计8580亿元，其中，支援农村生产支出和各项农业事业费、四项补贴、农村社会事业发展支出分别为3427.3亿元、1225.9亿元和3350.3亿元，分别占40%、14%和39%。支持农业生产支出包括农村基本建设支出、农业保险保费补助、农业综合开发、财政扶贫资金、测土配方施肥补助、基层动物防疫补助和农民培训等项目。各项农业事业费包括农业、林业、水利和气象部门的事业经费。支持农村社会事业发展支出包括农村教育、农村文化、农村医疗卫生、农民最低生活保障补助、农村救济。
从2007-2010年列出的细目看，第一类财政支出中有相当一部分不属于WTO界定的国内农业支持，第二类基本属于国内农业支持，第三类完全不属于国内农业支持。扣除第三类支出，2010年前两类“三农”财政支出为4653亿元人民币，农业人口人均680元。如果把第一类中不属于WTO界定的国内农业支持扣除，中国农民获得的属于国内农业支持的财政支出人均不足600元。
近十年来，中国农业国内支持最大的变化是在彻底取消农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税的基础上，在加强一般性公共服务的同时，逐步建立和完善了以四补贴为核心的强农惠农政策，先后出台了稻谷、小麦的最低收购价制度和玉米、大豆、油菜籽等产品的临时收储政策，形成了与中国入世承诺和WTO规则保持一致的农业支持政策体系。
种粮直补。于2004年开始实施，采取直接支付的方式，大多省份按照农村税费改革时核定的计税土地面积发放，与粮食实际种植培养面积等并无关联。2008年以来，补贴总额和补贴标准几乎不再调整，补贴总额一直维持在151亿元的水平。从实际操作看，种粮直补政策属于绿箱中不挂钩的直接支付措施。
农资综合补贴。目的是为减少农资涨价对农民的影响，给予农民购买柴油、化肥、农药和农膜等农业生产资料补贴。真实的操作中，各地在核定标准的基础上，采取了通过银行卡直接支付的方式。2006-2010年，农资综合补贴资金分别为120亿元、276亿元、716亿元、795亿和835亿元。在最近向WTO的通报中，农资综合补贴列为非特定产品AMS支持，但实际上越来越演化为不挂钩的收入支持。
农机具购置补贴。全国总体上继续执行30%的补贴比例。单机补贴最高不超过5万元，个别机械最高补贴可达12万元。补贴方式选用差价补贴，农民在购机时，只交纳扣除补贴金额后的差价款即可提货，补贴资金由财政部门统一与供货方结算。2004-2009年，中央财政累计安排农机具购置补贴资金达199.7亿元，带动地方投入71.9亿元。2010年预算安排154.9亿元。农机具购置补贴是投入品补贴措施，属于黄箱支持中的非特定产品AMS支持。
农作物良种补贴。支付方式有直接补贴和差价购买两种。2009年起，水稻、小麦、玉米、棉花在全国实行良种补贴全覆盖；大豆在辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古等4省（区）实行良种补贴全覆盖；油菜籽在江苏、浙江、安徽等10个主产省及河南信阳、陕西汉中和安康地区实行全覆盖；青稞在四川、云南、西藏、甘肃和青海等省（区）的藏区实行全覆盖。农作物良种补贴2009年为192亿元，2010年预算安排达194亿元。通报中，农作物良种补贴政策属于黄箱支持中的特定产品AMS措施。但部分专家觉得，良种补贴是为鼓励农民使用优良农作物品种，加快优质良种推广步伐，具有农技推广性质，可归入绿箱政策。
为保护种粮农民利益、保证粮食市场供应和保障国家粮食安全，国家对稻谷和小麦实施最低收购价政策。在最低收购价适用期间（一般为收获期）内，当粮食市场行情报价低于最低收购价格，政策执行单位在相关产区按照最低收购价格挂牌收购农民交售的新粮；当市场行情报价高于最低收购，则不启动或及时退出最低收购价格。2005年首次在南方籼稻产区启动该政策，截止2010年12月10日，累计收购3617万吨。小麦自2006年开始已经连续5年在主产区实施最低收购价收购，累计收购17491万吨。该政策对农产品市场行情报价进行了干预，因此是市场行情报价支持措施（MPS），属于黄箱支持中的特定产品AMS政策。
临时收储政策始于2008年，目的是在当前农产品价格大幅波动情况下，避免价格过低对农民收入和市场稳定造成严重影响。此政策与出于粮食安全目的储备相配合，覆盖稻谷、玉米、大豆、油菜籽、食糖、猪肉等6个产品。由于这一些产品中有的市场开放度高、进口量大，有的相对于产量的收储能力有限，临时收储政策实际的价格干预作用微小，主要起到了粮食安全储备作用。
粮油产品临时收储。中国从2008年开始对一些大宗农产品实施临时收储政策，目标是保障国内市场稳定和有效供给。2008-2009年，累计收购临时收储稻谷1366万吨、玉米4066万吨、大豆533万吨、油菜籽556万吨。国家委托部分中央直属企业和地方企业，按照不低于国家确定的临时收储价格收购，企业自行销售，自负盈亏。粮油临时收储价格由国家依据市场价格而定，由执行主体负责收购和销售。中央仅支付“国家粮油储备利息费用及差价补贴”，因此是具有绿箱性质的为食物安全目的的公共储备措施。
食糖临时收储。最大的目的是确保国内食糖市场稳定和有效供给。2005年以后我国多次通过公开竞价方式收购白砂糖。2008年临时收储价格为3500元/吨，第1批和第2批收储数量分别为30万吨和20万吨；2009年收储价格为3300元/吨，第1批和第2批收储数量分别为50万吨和30万吨。中国收储糖的价格是当时的市场实际价格，且中央仅支付“国家储备糖利息费用补贴”，是具有绿箱属性的“为食物安全目的的公共储备”措施。
猪肉临时收储。2008年，国内生猪价格大大下跌，使得养猪农户利益损失巨大，引起社会广泛重视。由于中央全部的储备能力不到100万吨，寄希望于地方商业收储发挥更大作用。政府采取银行贷款、财政贴息等方式鼓励企业收储。中央猪肉储备由政府制定和下达储备计划，猪肉商业储备由储备企业自负盈亏，财政负责贷款利息费用补贴等，因此属于以供应安全为目的的公共储备，具有绿箱属性。
由于口径差异很大，要在“三农”政策中准确梳理出WTO农业协议界定的农业国内支持政策，需要做大量的工作，有关部门正在处理2009和2010年数据。从已经通报WTO数据看，中国的农业国内支持占农业产值的比重和户均获得的支持水平都远低于美日欧等发达成员。即使按高估的通报数据计算，2008年中国农业国内支持占农业产值的比重为12.9%，远低于美日欧的40.3%、31.5%、65.5%；按户均获得的支持来看，2008年中国农民户均获得的总支持为536美元，仅分别相当于日本、美国和欧盟的0.01%、0.35%和2.77%。
数据来源：各国向WTO最新的通报资料，由作者整理。美国是2009年数据，日本和中国是2008年数据，欧盟是2007年数据。
资料来源：各国向WTO最新的通报资料。美国是2009年数据，日本和中国是2008年数据，欧盟是2007年数据。
深入分析我国的农业支持数据，有以下3点需要我们来关注：一是中国农业支持水平符合WTO规定和中国入世承诺。2008年特定产品AMS支持最高的棉花和非特定产品支持占农业产值比重分别为2.51%和1.49%，离WTO承诺上限尚有较大空间，基本不造成市场扭曲。二是绿箱支持总量增长较快。绿箱支持增长较快的原因之一是自然灾害救助支出增长迅速，由于需要援助的目标群体巨大，援助标准的有限提高都将大幅度的增加支出总量。三是中国的绿箱支持水平被高估。主要体现为两方面：一是“一般服务”项下的“其他一般服务”包含了农林水气象部门的行政支出、人员工资和补助等，2008年“其他一般服务”占“一般服务”的比重达46.8%，这部分支出并非全部属于农业国内支持，将此类支出全部纳入绿箱，导致了对绿箱支持水平的高估；二是农业基础设施建设中包含了许多农村公共基础设施建设开支，这也造成了对绿箱支持水平的高估。
中国农业支持的目标对象是6.7亿生计型农业人口，而不是商业化的农场主。许多政策目标直接指向增加农民收入和改善农民生计。目前人均补贴水平还很低，2010年农民人均获得的财政转移性收入为453元，仅为当年农民年均纯收入的7.7%。此外，中国农业支持主要是针对大宗农产品，目的是确保粮食安全和生计安全。目前中国特定产品支持仅针对关系粮食安全和农民生计的重要产品。而美国特定产品AMS除用于乳品、糖、小麦、大豆、牲畜、棉花和玉米外，2009年还新增加葵花籽、菜籽油，以及果园、葡萄园和苗圃等果蔬类共计25种产品，范围非常广泛。
中国二元经济结构特征显著，农业承担着大量的社会环境功能，这种多功能性具有正外部性和公益性，是以牺牲效率为代价的。因此，现阶段中国农业支持政策具有补偿性质。是对农业在二元结构下和特定阶段中为城镇化和工业化进程所作贡献和所牺牲的效率的弥补。
这主要表现为两方面：一是从政策性质看，中国农业支持政策主要是绿箱政策和微量许可政策，对贸易没有或只有轻微扭曲作用；政策支持对象是生计型农民，按WTO6.2条款界定，中国的许多黄箱政策也不具扭曲作用。二是从实际效果来看，中国农业支持政策重点是大宗农产品，而不是中国具有比较优势的蔬菜水果等产品。近年来中国在增加大宗农产品生产的同时，也逐步增加了大宗农产品进口，2011年中国三大谷物全面净进口。入世以来，中国由农产品净出口国转变为农产品净进口国，逆差额由2005年的11.8亿美元上升至2010年的231.4亿美元，增加18.6倍。
近年来，受生物质能源发展和投机资本等非传统因素影响，国际农产品市场呈现价格走高波动加剧的态势。生物质能源发展不仅大幅度的增加了对农产品的非传统、非常规和不可预见的需求，而且打通了农产品市场与能源市场相互作用通道，使二者密切联系。而金融投机资本在农产品和能源两个市场上的大进大出成为国际农产品价格大大波动的重要刺激因素。由于中国农业开放度高，一些产品进口量大，国际农产品市场波动对中国农业的影响越来。对此，中国出台的一些政策，如临时收储政策主要是为了应对国际市场波动，确保国内生产和市场稳定。虽然这些政策的实际效果有待进一步的评估，这些政策实施有待改进或调整、替代，但其必要性越来越凸显。
总之，近年来中国农业国内支持水平有了较快的提高，对促进中国农业发展、确保粮食安全和农民生计安全发挥了非消极作用。中国农业的本质特征决定了中国农业国内支持政策具有生计型、补偿性和非贸易扭曲的特性。虽然总量有较大幅度增长，但人均水平十分低下。慢慢地增加和完善国内农业支持，不仅对确保开放条件下中国农业健康发展至关重要，而且对确保世界粮食安全十分重要。
[1]课题组组长倪洪兴，副组长田志宏、徐宏源，成员包括王东辉、秦天放、刘武兵、邢晓荣、马欣、原瑞玲、高道明、陈畅等。